《农业经济问题》推荐文章|市场化导向下的中国粮食收储制度改革：新风险及应对举措
普蓂喆，钟钰 （中国农业科学院农业经济与发展研究所）
一、引言
粮食收储制度改革是农业供给侧结构性改革的重点和难点，直接影响粮食价格形成，关乎国家粮食安全。针对托市收储政策带来的一系列问题，中国政府从 2014年以来不断加速市场化改革进程。十八届三中全会确定要“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，2017年中央“一号文件”进一步确定农业农村改革中要坚持市场导向，依靠市场力量和市场手段成为粮食收储制度改革的主要思路。随着改革的深入，整个收储体系也在发生相应变化，储备管理、收购轮换等方面出现了一些新的现象。跟踪并发现收储体系出现的新问题，对把握改革进程、调整改革节奏至关重要。
本文分析粮食收储制度市场化改革的新现象和新风险，以期为下一步更好地完善粮食收储制度改革措施提供参考。
二当前改革着力点及成效
针对收储制度带来的突出问题，2014年政府以玉米为切入口，从“调产量、控增量、去存量”等方面着手，启动粮食收储制度市场化改革并取得一定成效。
（一）结构内嵌与市场扭曲
政府收储嵌入粮食产业链条，通过控制粮食流量存量以及其互换，实现对粮食市场的调控。从产业链上粮食流向的角度来看，粮食产出后农户留存部分，形成农户储备，其余在市场上销售。粮食购买者包括粮贩子、加工企业、各级政府粮库等。政府储备分为三个部分：一是粮食通过中央储备粮轮换进入中储粮，形成中央储备；二是通过托市收储进入中储粮代储库，形成托市储备；三是通过地方粮库轮换形成地方储备。农户储备、企业储备与其他社会组织持有的储备一起构成社会性储备。随着托市收储政策逐渐偏离定位，政府又开始主导粮食市场，挤压市场机制发挥，造成粮食巨量库存，私人储备不断萎缩。
（二）当前改革措施
针对收储制度带来的突出问题，2014年政府以玉米为切入口，从“调产量、控增量、去存量”等方面着手，理顺粮食产业链条。
1.以农业结构调整主动减少粮食产量。产量结构性过剩是当前我国农业面临的突出矛盾，供需脱节、产量无效增长增加粮食收储压力。2015年11月农业部发布“镰刀弯”地区玉米种植面积调减意见，力争2020年相应地区玉米种植面积减少5000万亩以上。新一轮退耕还林政策实施，地下水超采、重金属污染耕地治理等措施出台，加速了玉米种植面积下降。
2以玉米收储市场化改革控制入库规模。 以“市场化收购”加“补贴”方式取代临时收储，收缩政策性收购范围，控制玉米入库规模。从2016年至2017年3月，东北地区累计收购玉米8152万吨，估算2016年东北地区政府玉米收储量为1630. 4万吨，相比2015 年下降了约84％。东北地区临储改革期间，中储粮、中粮、中航等央企和当地加工企业始终在市均衡收购，充分发挥了引导和稳定市场的作用。
3.以支持加工和限制进口加快粮食出库。启动临储玉米划转轮换销售、超期和蓆茓囤储存粮食定向销售，加快粮食出库。此外，针对玉米替代品不受配额管理导致的进口冲击，政府通过支持加工转化和控制替代品进口理顺国内产销关系。一是主要产区黑吉两省出台补贴政策。二是国家能源局出台一系列燃料乙 醇加工产业支持政策拉动玉米库存消耗。
（三）当前改革成效
收储制度改革以来，玉米消费得到有效提振。2013 年及以前的玉米已基本销售完毕，政策性玉米库存比历史最高点下降 28％。当前改革在缓解巨量库存压力、理顺产业链条上效果非常显著。有关收储本身的改革中，“收”的方面以市场化收购取代托市收储，改革力度最大。“储”的方面则主要以去库存为核心，采取“完善拍卖机制、定向销售、包干销售”措施。但去库存有一定的应急性质和短期属性，并非收储制度市场化改革的长久之计。随着市场化收购开展和高库存逐渐缓解，需要进一步探索建立市场化收储的长效机制。
三、收储制度改革的新风险
收储制度市场化改革卓有成效，改革范围进一 步向两大口粮延伸，改革力度也在加大。但在收储体系结构和外部市场环境的联系方面，也出现一些新的情况，需要进一步观察牵连效果，预防潜在风险。
（一）“运动式”去库存冲击市场
新一轮去库存主要针对稻谷。稻谷产业链条相较玉米更短，成熟的深加工产业体系尚未建立，产业链下游的加工带动能力比较有限。稻谷去库存范围和力度不断增强，稻谷加工供求关系逐渐失衡。玉米去库存工作取得一定成效后，政府着手稻谷去库存。稻谷去库存原本有助于缓解米稻价格倒挂问题，但短时间内集中低价泄洪已对市场形成实质性冲击。稻谷去库存“加码”以来，以短期降库存目标为导向，采取僵化的行政命令方式将稻谷库存投放市场，没有充分考虑市场消化能力和动态反应。种粮农民和加工企业把这种稻谷集中去库存称之为“运动式”去库存。“运动式”去库存对市场加工消化积极性的打击是比较严重的，主要原因在去库存造成行情持续低走。“运动式”去库存打击稻谷加工企业的收储和加工积极性，市场消化速度明显放慢，反而增加去库存难度。当前改革仅关注去库存的结果，没有处理好粮食库存释放与市场消化的互动关系。对去库存的时机和力度把握不到位，对市场接受度的观察和评估不足，反过来制约了改革的进度和效果。
（二）仓容闲置隐忧凸显
随着收储与价格脱钩，国库收储规模持续下降，国有仓容将逐渐闲置。由此可能带来国有资产处置难题。20世纪80年代末到21世纪初，我国先后进行过三次大规模粮食仓储设施建设，其中国债建库项目投资343亿元，集中建设了 1114个国家储备粮库、仓容5260万吨。随着玉米去库存进程持续推进，近一半的临储储备库已完全腾空，随即就会出现大规模闲置。储备库闲置可能带来两方面的顾虑。第一，国有资产浪费问题。第二，以代储库为依托的储备库职工生计问题。结合当前粮食市场实际，探索市场化手段盘活国有资源的预备方案。一旦出现闲置问题，政府也有方可循，避免闲置带来社会资源浪费。
（三）优质粮源收储不足
我国食物消费提档升级，对粮食品质的要求也日益提高。托市收购政策更多的是从数量方面促进粮食生产，2014年收储制度改革以来，国有粮食收储企业“托劣不托优”的问题没明显改善，加工企业优质粮源不足，国有粮食收储企业则因收储劣质稻谷连年亏损。整个市场上优质稻有效供应不足，粮食加工企业优质粮源无法保障。
从国家收储角度来看，目前国家收储尚未与市场需求接轨，供求呈现质量结构性错位。目前的收储补贴制度主要针对数量，对质量要求把控不严，储备库盲目敞开收购，给市场以错误导向。优质稻对储备条件要求较高，且储备期通常仅有一年。粮源品质与仓储资源存在明显的错配和浪费。储备优质粮源，不仅有利于储备库自身可持续运营，而且符合社会优质粮源的储备需求。
（四）收储轮换机制僵化
收储轮换机制不灵活，增加收储企业负担和国家财政成本。为了防止转圈粮等问题，国家规定中央储备粮轮换架空期仅为四个月，这样就把储备粮轮换可能出现价格差异的期限限定在四个月之内。国储轮换与市场价格形成共振，加剧市场价格波动，增加市场风险。此轮收储制度改革在去库存方面采取定向销售、包干销售的措施，是去库存背景下的应急手段。目前的轮换制度对市场时机的判断存在一定偏差，加剧了市场波动，增加了轮换难度和轮换成本。同时，低估了政府收储及轮换体量对市场的冲击，对不同地区不同品种市场供求和价格季节变动的把握仍不到位。
（五）企业动态储备受限
为了利用粮食加工企业仓储设施，政府过去尝试采取动态储备新模式。该模式将部分地方储备粮的承储主体由国有粮库调整为粮食加工企业。政府负责监管，企业根据粮食市场价格变化情况自主轮换销售，不再由政府承担亏损补贴。从粮食流向上来看，政府储备与社会储备存在竞争关系，政府储备与社会储备是收储制度历来的重点和难点。建立相应的制度库框架，协调处理社会储备与政府储备的关系，是收储制度市场化改革必须要攻克的命题。
（六）走私影响改革效果
中国与国际市场的关系日渐紧密，这一轮收储制度改革早期，粮食走私猖獗，干扰国内粮食市场正常秩序。国内外粮价普遍倒挂，玉米价格在收储制度改革以后逐渐回归市场价格，改革较为谨慎的稻谷成为走私的主要品种。走私大米入市压低国内市场价格，挤压农民种粮收益，压缩国内粮食加工企业利润空间，不利于国内稻谷产业转型升级。
四、继续完善粮食收储改革的政策建议
粮食收储制度改革本身，应当从一个短期应急改革，转变为长期可持续政策，从而进一步深化收储制度的市场化转型。粮食收储制度涉及的制约因素极多，尤其是国有粮食企业的体制性缺陷和部门利益约束，在过去历次改革中，对改革都形成了强大的阻力。目前的改革既要对既有利益结构进行较大调整，又要对原有经济运行体系进行较大幅度重新组合。有必要密切关注粮食收储市场变化，搭配必要的配套政策措施来防止偏差、化解风险，控制负面因素积累、防止负面后果发生。所以针对收储制度改革中出现的上述新风险，系统性地提出渐进式去库存、多方位放活收储机制、打击粮食走私的“三位一体”政策体系协同发力，以缓解当前粮食收储运行中存在的问题。
（一）去库存需稳步渐进式
去库存要充分考虑和评估市场的接受程度，避免造成持续看跌预期，打击企业的加工积极性。托市收购价降低和去库存能在一定程度上扭转过去稻强米弱的情况，但去库存要注意时机和频率。去库存不是单纯要把库里的粮食卖出去，还需要考虑市场的接受程度和市场反应。第一，不单以去库存数量作为唯一评价指标，应把市场反应指标纳入去库存效果评价体系中，监测稻谷和大米市场价格变动情况，跟踪去库存拍卖情况、粮食加工企业加工进度和销售情况，掌握市场接受度基本数据，作为去库存进度的参考。第二，控制去库存的量和节奏。第三，结合市场反馈确定去库存动态方案，去库存之后需要及时关注市场价格、企业加工等方面的信息，确保市场充分消化后再进行下一轮抛储。
（二）国家收储轮换要放活
随着粮食市场化程度的提高，当前的粮食收储机制越来越不适应市场化运作的需要，使政策本身陷入困境，严重干预市场，带来更大的市场风险。需要从多方面进一步放松收储制度约束，理顺市场与政府收储的关系。探索更大程度的市场化收储方案，缓解国有收储负担，同时也顺应粮食产业高质量发展的需要。 第一，引导支持异地跨省储备。第二，鼓励优质粮源市场化收储。 第三，增加国家储备轮换的灵活性。第四，“松绑”多元主体收购。
（三）打击粮食走私常态化
对关系国家粮食安全和产业安全的重点品种，尤其是当前粮食收储改革的主要品种，要加大走私打击力度。着重加强对边境偷运、货运渠道瞒报走私等重点渠道的监管。加强源头控制，封堵走私通道，强化边境一线联合查堵，抓住入境通关关键环节，对走私重点区域建 立和完善巡查长效机制。境内开展国内运输二线拦截，集中清查整治市场。联合海关、市场管理部门、地方政府和粮食行业协会等，在粮食主要集散地、销售地，对市场销售、仓储走私农产品等开展集 中清查整治，切断走私利益链条。加强加工企业监管力度，建立行业内部互相监督举报机制，规范企业行为。